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      海洋經濟財稅政策機制分析

      2012-11-18 16:20 來源:當代海洋經濟論文 人參與在線咨詢

      本文作者:陳平 李靜 吳迎新 楊海生 單位:中山大學 海洋經濟研究中心 環南中國海研究院

      隨著經濟全球化步伐加快,人們對資源、能源的需求急劇加大。自《聯合國海洋法公約》生效后,沿海國家紛紛調整國家海洋發展戰略,我國也在“十二五”規劃中提出了發展海洋經濟的具體目標和要求,海洋經濟的發展必將在我國整體經濟發展中發揮積極的作用。財稅政策作為一國經濟政策的重要組成部分,研究其促進海洋經濟發展的實施機制,具有重要的政策參考意義。海洋經濟的突出特點是資源依賴性強,環境約束程度高,開發利用及保護的難度大、風險高。目前相關的財稅政策尚不完善,且多是采用行政手段,缺乏利用經濟杠桿進行調整的政策。具體說來,已有的政策存在著以下幾方面的問題:

      (1)我國目前還沒有系統的海洋經濟相關財稅政策。以稅收政策為例,現行稅法中涉及海洋經濟方面的相關規定散現于各類稅收政策中,如農產品相關增值稅稅收政策,水生動物的疾病防治免營業稅政策,海上特定地區石油、天然氣開采作業等項目的規定設備、儀器等免征關稅政策,石油、天然氣的資源稅征稅方案,漁業生產用地、鹽場的鹽灘、鹽礦的礦井用地、港口的碼頭用地等免征城鎮土地使用稅政策,港口、航道占用耕地減征耕地占用稅政策,捕撈、養殖漁船免征車船稅政策以及從事遠洋捕撈以及漁業養殖業的企業減征企業所得稅等相關政策。

      (2)現有政策對海洋經濟發展的支持范圍不夠全面。以海洋漁業發展為例,漁業生產面臨的主要風險即是疾病和自然災害。目前,財政已投入一定資金用于良種培育、疾病防治和防災減災工作,對于疾病和自然災害損失的相關保障工作則較為有限。盡管對這些損失不可能完全通過國家財政來消化,我們仍可以通過引入巨災保險機制,通過資本市場運作,對風暴潮等發生頻率低、損失重大的災害進行再保險,增強漁業生產的抗風險性,促進海洋漁業發展。鑒于我國目前資本市場仍有待完善,建立巨災保險機制所需的災害損失數據亦有待整理完善,這一市場的建立必然需要借助財政稅收等政策的支持。

      (3)現有政策對海洋經濟發展的支持方式不夠完善,除行政手段外,還應采用多種市場調節手段。以戰略性新興海洋產業發展為例,就企業融資角度來看,需要多種政策支持手段。在產業發展初期,將會有大量的研發投入,從而需要國家財政稅收的相關扶持;在由研發成果的技術轉化的過程中,則需要國家開發資金、企業研究開發資金或個人注資,從而需要國家財政稅收以及金融資本市場的相關扶持;在科技成果商品化的環節,主要是以風險投融資方式為主,從而需要金融資本市場的扶持;在產業化中后期以及生產經營規模化階段,企業多以商業信貸、有價證券買賣以及資本市場融資方式為主,此時同樣需要金融資本市場的扶持。

      (4)現有政策對海洋經濟發展的支持效果不夠顯著。以深水網箱養殖的推廣為例,我國于20世紀90年代末引入該項技術,以期提高海水養殖抗風浪能力,促進海水養殖業的大力發展。國家科技部也將深水抗風浪網箱技術的研究與開發先后列入高技術研究發展計劃(863計劃)、國家科技攻關計劃以及科技部新產品計劃等予以重點支持,先后投入經費上千萬。然而,盡管國內深水網箱的技術已經達到國際進口網箱標準,同時價格降低了數倍,但目前國內有深水網箱的生產企業仍只有10多家,深水網箱養殖業有待進一步發展,相應的財政稅收等支持政策有待加強及優化。為促進海洋經濟發展,提高政策效力,勢必要對可行財稅政策及其適用性進行研究。如林光紀(2006)[1]、鄭奕等(2008)[2]、韓立民(2008)[3]研究了漁業生產及資源保護中的稅費等相關制度,孫穎士(2008)[4]、徐小怡(2010)[5]、趙曉宏(2006)[6]討論了漁業領域的財政補貼及政策性漁業保險問題,陳藍蓀(2006)[7]、蘇昕(2006)[8]、閆杰等(2007)[9]討論了漁業發展的財政投入機制,鄺奕軒等(2011)[10]、王偉偉(2011)[11]則主要研究了漁業或海洋財政的國際經驗。

      盡管目前的研究已經取得了一定的成果,但至少存在著以下兩方面問題:(1)多為定性研究或對國外實踐經驗的分析,缺乏對于各種財稅政策工具實施機制的分析。(2)多集中于漁業、濱海旅游業等產業,缺乏對于海洋經濟主要產業的全面分析;同時沒有區分政策的行業差異性。首先,政策工具是具有多樣性及差異性的,在建立健全海洋經濟的財政宏觀調控體系時,必須要“因材施教”。其次,在不同性質的行業中,如海洋戰略性新興產業和傳統產業,其產業發展基礎、發展程度、發展特征均存在較大的差異,對此的政策方式、力度等肯定是不同的,相應地政策也應有一定的針對性。忽略了這些差異,而采取“一鍋端”的政策,必然導致政策效力的下降。有鑒于此,本文從通過財稅政策工具對海洋經濟發展進行指導及管理的角度出發,研究海洋經濟優化發展的財稅政策實施機制,并嘗試結合產業特征及政策工具作用機理給出我國海洋經濟發展的政策建議。

      1財稅政策工具的特征分析

      財稅政策作為主要經濟政策之一,在經濟發展中發揮著重要的作用:政府可通過預算、稅收、補貼、政府采購等財稅政策工具對經濟行為進行調整,實現一定的宏觀經濟目標,其主要作用是對市場失靈的調節,如提供公共物品或其他外部性較強的產品、改善信息不對稱情形等。財稅政策對一國經濟的影響主要體現在以下幾個方面:一是通過財政投資的分配,對民間投資進行結構引導,優化資源配置;二是通過收入的再分配,調節收入不平衡問題;三是,通過國家財政來匯集資金,建立健全預算、稅收、國債等財政宏觀調控體系,發揮財政宏觀調控作用,促進經濟協調、健康發展。財稅政策主要分為四類:一是收入,主要體現在稅收政策;二是支出,主要體現在財政補貼(直接補貼或貼息貸款等)、財政投資以及政府采購等;三是財政預算;四是國債。此外,政策性的金融支持也發揮著重要作用,如政府專項扶持基金、信貸擔保等。本文主要關注稅收、補貼、財政投資以及金融支持這四種財稅政策工具。

      在實際作用過程中,稅收、補貼、財政投資以及金融支持這四種財稅政策工具在激勵方式、激勵對象、反應速度等特征方面存在較大差異。稅收優惠作為目前來說應用較廣的政策之一,具有以下幾方面基本特征:一是稅收優惠主要是通過市場來配置資源,即,企業的投資活動完全是自主決策的;二是稅收優惠可以對符合條件的所有企業起到激勵作用,覆蓋面較廣。從目前的實施情況來看,稅收政策得到了世界范圍的廣泛應用。然而,就稅收對經濟的作用效果而言,其反應速度相對較慢,同時存在著“強者愈強”的作用結果,因為稅收優惠只有納稅企業起作用,未納稅的企業則無法享受,而未納稅企業往往是中小企業或新進入產業的企業,正是較需要優惠政策的群體。此外,稅收優惠的執行成本相對較高,這些成本包括稅務機關的行政成本,納稅人的申報成本及其效率損失等。相反地,財政補貼盡管是通過政府來配置資源,政府而非企業對資助范圍進行選擇,覆蓋面較窄,但財政補貼的反應速度較快,其執行成本也較低。更重要的,政府由于其信息方面的優勢,對資助項目的選擇往往更科學合理,更能體現政策導向,當然,一旦政府決策失誤,其后果也是更為嚴重的。此外,財政補貼政策有可能會產生擠出效應,即沒有獲得補貼的企業會減少該項目的投資,從而導致產業的整體投資水平下降。然而,財政補貼與稅收政策面臨同樣的困境,其往往也不能惠及中小企業或新進企業。就這一點來看,財政投資及金融支持政策很好的解決了這一問題。

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